中国新闻周刊记者：王宇

　　发于2024.9.23总第1157期《中国新闻周刊》杂志

　　滇西北地区入夏以来，和丽春就没能再睡一个安稳觉。

　　作为云南省迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县文旅局局长，他一直在为南姐洛的事奔波，生怕它出什么问题。

　　位于维西县巴迪乡阿尺打嘎村附近的南姐洛，近几年，因为风光奇美走红网络，“破圈”成为高山徒步的网红打卡地。

　　但少有人知道的是，有统一运输车辆、明确收费标准、清晰徒步线路的南姐洛，由于缺乏相关规划，目前并不具备开展旅游活动的条件，甚至称不上是真正的景区。

　　过去的一年多时间里，和丽春和同事们一直在想办法使南姐洛的旅游开发合法化，但多番努力下，至今仍没看到“曙光”。

　　“规划引领不健全，区域统筹缺失；管理策略不到位，资源保护受阻；保障设施不健全，安全隐患突出；原住民生活生产活动对整体景区的保护与开发带来阻力。”

　　今年8月，迪庆州林草局在一份关于南姐洛景点的情况说明中，这样总结南姐洛当前的困境。

　　两份被否定的旅游规划

　　维西县对南姐洛的开发始于2017年。彼时，隐藏在高山峡谷中的南姐洛，已被一些徒步爱好者发现，并逐渐在徒步圈流传开来。

　　事实上，一开始维西县就准备编制南姐洛景区的规划。毕竟，南姐洛是三江并流风景名胜区十大景区之一——聚龙湖景区的一部分，早在1988年8月就戴上了国家级风景名胜区的“帽子”，2003年7月三江并流风景名胜区申遗成功，南姐洛又成为世界自然遗产地的组成部分，不可能随意开发经营。

　　当时，维西县文旅局等单位编制了整个聚龙湖景区的旅游规划，将南姐洛的开发囊括其中。但问题是，聚龙湖景区北边的部分位于迪庆州德钦县，不属于维西县。而按照《旅游法》的规定，维西县编制的旅游规划由县级政府审批。

　　“审规划的时候，国土部门就质疑，说我们的规划编到了人家的地盘。这个规划当时在我们县里就没有通过。”和丽春说。

　　规划虽然没有过审，但负责南姐洛开发的维西县开发投资控股集团有限公司(以下简称“维西国投”)等已为此投入二百多万元。为了尽快开发见到收益，2022年6月在明知没有规划的前提下，维西县政府还是依据当年云南省发布的关于加快旅游业恢复发展的通知，允许维西国投的子公司查布朵嘎旅游公司开展南姐洛徒步旅游。

　　后来，因为查布朵嘎旅游公司与阿尺打嘎村村民因利益分配产生矛盾，维西国投退出了南姐洛景区的经营工作。

　　此时，经过社交平台的传播，南姐洛已经成为名副其实的“网红秘境”，村民也尝到了在家门口赚钱的甜头。阿尺打嘎村经济联合社出面，接下了南姐洛景区的经营，制定了收费标准、徒步线路，并统一安排车辆运送游客。但情况并没有因此好转。

　　面对大批涌入的游客，意识到违规风险和安全隐患的维西县也在抓紧补办手续，希望能赶紧编制规划，合法合规开发南姐洛。和丽春就是在这个时候向县政府领导打了包票，表示会尽早完成南姐洛旅游规划的编制工作。

　　身处曾经的深度贫困地区，维西县此前并无旅游开发的经验，多年来，全县甚至都没有一个A级旅游景区。在这样的背景下，刚调任文旅局一年、此前并无文旅经验的和丽春，参考一般的旅游开发路径，找到北京一家文旅规划公司，以75万元的价格，用了不到半年时间，编制出了一份《南姐洛旅游景区总体规划(2023—2035)》。

　　这次他们吸取了前一份旅游规划的教训，只编制了在维西县域内的南姐洛片区的规划，未囊括整个聚龙湖景区。

　　2023年11月，在维西县国土空间规划委员会办公室的组织下，由省、州、县的旅游、生态、自然资源、规划、水务、交通等方面组成的专家评审组评审通过了这份旅游规划。

　　然而，等和丽春拿着这份规划找县林草局备案时，对方却告知，这份规划有问题。为此，县里多个部门又开了一次会。县林草局的参会人员否定了县文旅局编制的这份旅游规划，称要开发南姐洛，相应的规划要通过林草部门的评审，但具体该怎么做，和丽春没有得到明确的答复。

　　此后很长一段时间里，和丽春及负责文旅工作的维西县副县长李春梅都以为问题出在南姐洛的世界自然遗产保护地这顶“帽子”上。

　　前述文旅规划公司编制的《南姐洛旅游景区总体规划(2023—2035)》显示，从阿尺打嘎村运送游客前往徒步游起点的“43道拐”矿道、徒步游起点3号湖、游客集散地，都被标注为三江并流世界自然遗产地“核心区”。在李春梅、和丽春等人看来，一旦被划为“核心区”，就意味着不能再进人，南姐洛的开发机会被彻底锁死了。

　　维西县文旅局副局长陶栎告诉《中国新闻周刊》，编制规划时，前述文旅规划公司特意请县文旅局开了保密函，调取了区域矢量数据，比对了各类保护地红线。因此，他们对这一结果深信不疑。

　　但事实却并非如此。

　　三江并流世界自然遗产地内有9个自然保护区和10个风景名胜区，按照《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》，只有遗产地内的自然保护区才会被分为核心区、实验区、缓冲区，自然保护区的核心区确实严禁任何单位和个人进入。

　　但南姐洛属于遗产地内的风景名胜区，而不是自然保护区。按照《风景名胜区条例》，风景名胜区内部区分“核心景区”和“其他景区”，并无“核心区”这一概念。

　　云南省林草局保护地处三级调研员卢国炬告诉记者，南姐洛70%到80%的面积被划为一级保护区(也即“核心景区”)，根据相关规定，禁止区域内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，但可以建设必要的基础设施。

　　直到今年4月，云南省林业调查规划院生态分院的专家到维西县调研，为帮助和丽春，县林草局请他也参加了专家座谈会。和丽春这才摸到门道。

　　2024年6月17日，和丽春特意去了一趟昆明，先后拜访了云南省林业调查规划院生态分院和云南省林草局。他终于弄明白：南姐洛属于三江并流国家级风景名胜区，需要按照《风景名胜区条例》的规定，聘请有资质的规划单位，编制风景名胜区详细规划，而并非他们此前做的旅游规划。

　　而无论是风景名胜区的管理职能，还是风景名胜区详细规划的审批权，都在2018年机构改革后，由住建部门转隶至林草部门。也就是说，让文旅局负责编制南姐洛的旅游规划，点错了将，也选错了路径。

　　没有规划，任何开发都是违规的

　　为了申报世界自然遗产，1982年云南省开始申请创建三江并流国家级风景名胜区。

　　云南省林草局世遗办副主任杨杨告诉《中国新闻周刊》，根据《保护世界文化和自然遗产公约》的要求，项目只有成为缔约国的法定保护地，有缔约国的法律法规作为依据进行保护、管理，才有可能被列为世界遗产。

　　在中国，作为自然保护地的一种，风景名胜区制度起源于改革开放初期。风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

　　中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授郐艳丽告诉《中国新闻周刊》，典型的风景名胜区一般紧邻城市，比如西湖、黄山、瘦西湖、岳阳楼，是为城市提供服务，鼓励人们观赏、体验自然环境，所以建设量比较大，过去由建设部门管理。

　　“客观地说，三江并流和一般的风景名胜区不太一样，它远离城市，非常偏远，以自然景观为主，人文景观很少。”郐艳丽分析，当年，云南省选择创建风景名胜区，而不是其他类型的自然保护地，除了申遗外，也是因为风景名胜区这个“帽子”可以在保护的基础上，兼顾当地经济发展的需要。